《中华人民共和国民法典》第二编物权，第三分编用益物权，第十二章建设用地使用权，第三百四十五条：“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立”。

本条是关于建设用地使用权可以分层设立的规定。

《物权法》第一百三十六条规定：“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。新设立的建设用地使用权，不得损害已设立的用益物权。”本条继承了《物权法》第一百三十六条第一句的规定。

我国实行土地公有制，并通过设立建设用地使用权等用益物权的方式，将土地的占有、使用等权能分离交由组织或个人享有。关于土地用益物权的权利范围，长期以来法律的规范重点都在确定设立于地表的权利。

由于我国相关法律、行政法规未对土地分层出让的问题作出规定，实践中对于专门利用地上或地下空间的权利性质并不明确，土地上下空间中相关设施权利人的权利得不到法律上的确认和保护。

为拓展土地利用空间，在《物权法》制定过程中，对土地地表、地上和地下空间具备独立的利用价值，因而可以分别成为用益物权的客体基本达成共识，有争议的是对土地的地上和地下空间利用权是否应作为一项独立的用益物权种类在物权法中设专章规定。

一种观点认为，空间权不是一项新的用益物权种类，而是对在一定空间上所设定的各种物权的综合表述，基于这种立场，进一步将空间权分解为空间基地使用权、空间农地使用权和空间地役权等，在立法上则建议分在不同用益物权类型中分别规定。

另一种观点则认为，由于空间利用权可以基于土地所有权人、使用人的意志而在特殊情况下与土地所有权和使用权发生分离，且可以通过登记予以公示，因而空间利用权可以成为一项独立的物权，进而在立法上建议将“空间利用权”作为用益物权的一种独立类型进行规定。

立法机关考虑到在我国，土地上下空间的所有权均属于国家和集体，当事人只能通过设定建设用地使用权等用益物权的方式取得对土地以及上下空间的使用。国家在出让建设用地使用权时，只要对建筑物的四至、高度、建筑面积和深度作出明确的规定，那么该建筑物占用的空间范围是可以确定的。在分层出让建设用地使用权时，不同层次的权利人是按照同样的规定取得土地使用权的，在法律上他们的权利和义务是相同的，只不过其使用权所占用的空间范围有所区别。

因此，《物权法》把土地不同层次的权利人都称为建设用地使用权人，没有引入“空间使用权”等概念。《物权法》制定后，随着科学技术的发展及城镇化进程的进一步加快，社会对土地垂直空间进行利用的需求也愈发迫切。

本次编纂《民法典》基本沿用了《物权法》第一百三十六条的规定，即仍采用传统大陆法系“地上权”立法模式，明确规定建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。另外，《物权法》第一百三十六条第二句还规定，新设立的建设用地使用权，不得损害已设立的用益物权。

本次《民法典》编纂时删除了该句规定，同时在第三百四十六条规定新设立的建设用地使用权不得损害已设立的用益物权。虽然表述基本相同，但在立法体系上更为合理，既为在地表、地上或者地下分别设立的建设用地使用权的冲突解决明确了基本方向，也为解决不同类型用益物权的冲突提供了一般性的解决规则。

土地是人类生存之本和最为重要的物质财富，对经济社会发展具有重要意义，而且由于土地是不可再生的稀缺资源，具有总量的固定性、稀缺性与不可再生性等特点。为不断提高土地利用效率，拓展土地利用空间，现代各国都在对土地利用进行开源节流，促进地尽其用。这就需要对土地法律制度尤其是土地权利范围方面的规则进行改革和创新。

由于土地连绵无垠，涉及地表上下，因此土地权利的范围可从“横”“纵”两方面理解。于横的方面，可通过人为设置的经纬度确定其坐标，划定四至即地界来确定土地所有权的范围并登记造册以确定其面积。于纵的方面，罗马法及近代民法多奉行土地所有权“上达天宇、下及地心”的法则，而现代各国民法则对此进行了修正，对土地所有权的纵向范围作了必要限制。虽可及于地面上下的必要空间，但在对其利益并无影响的前提下，不得排斥他人对地上和地下空间的合理分层利用。

传统的土地制度系以地表为中心，土地所有人和利用人对其所有或利用的土地，以地表为中心而有上下垂直的支配力，此即学说所谓土地之“垂直的所有、利用形态”。随着社会经济的发展，形成了土地资源的稀缺性、有限性与人类不断增长的土地需求之间的矛盾，这促使人们对土地的利用扩及于土地的空中和地中，从而形成对土地的“水平的所有、利用形态”。而现代建筑技术的提高和法律上对土地所有权范围的限制，为土地利用的立体化发展和空间权的产生奠定了坚实的基础。

高架桥、高架铁路、空中走廊、地铁、地下街道、地下商场、地下停车场等都是土地立体化分层利用的典型形态。

本条的目的在于明确建设用地使用权的客体范围。建设用地使用权不仅可以在特定的国有土地地表设立，而且在特定的国有土地的地上、地下均可以设立。《民法典》明确建设用地使用权可以在国有土地地表、地上以及地下设立，其重要意义在于：

一是符合国际立法潮流。

《日本民法典》第二百六十九条之二明确规定：“地下或空间、以对工作物的所有为目的确定上下范围后，可以作为地上权的标的。此时，可以通过设定行为，为地上权的行使对该项土地的使用加以限制。前项地上权，即使存在第三人对土地使用或收益的权利，只要得到享有其权利为标的的权利的一切人承诺，亦得设定。此时，对土地享有使用或收益权利的人不得妨碍该项地上权的行使。”

《意大利民法典》第九百五十五条规定：“以上各条(第九百五十二条、第九百五十三条、第九百五十四条)的规定，适用于被允许在他人土地的地下建造、保留建筑物的情况。”

《荷兰民法典》第一百零一条第一款规定：“地上权是在他人所有的不动产内、不动产上或不动产上空拥有或取得建筑物、工作物或种植物的物权。”

《韩国民法典》第一百八十九条之二规定：“在地下或地上的空间界定上下范围，可以设定所有建筑物及其他工作物的地上权。在此情形，为了行使地上权，依设定行为可限制土地的使用。前款规定的区分地上权，即使存在第三人对土地使用、收益的权利，只要其权利人或以该权利为标的的权利人全部承诺，亦可设定。在此情形，享有使用、收益土地权利的第三人，不得妨碍该地上权的行使。”

上述各法域民法对土地空间利用权的明确规定表明，节约土地资源、积极拓展土地利用空间已经成为人类社会发展的必然要求。作为21世纪的崭新的《民法典》，我国《民法典》当然要对这一立法趋势予以回应。

二是经济社会发展的现实需要。

土地资源是不可再生资源，随着经济社会的不断发展，人类生产生活对于土地资源的需求量日益增大，土地资源稀缺性逐渐显现，如何高效利用有限的土地资源成为各国面临的现实问题。工业时代到来之前，土地所有人对于土地享有沿袭自罗马法的绝对权利。随着科学技术的迅速发展，人类具备了利用地表以上以及地表以下空间的能力，且已经在现实生活中对地表以上和地表以下空间进行了有效利用。针对这一现实情况，民事法律必须予以跟进，通过赋予利用人以法定权利，保障地上空间及地下空间得到高效、合理的利用。允许权利人在国有土地地表、地上以及地下设立建设用地使用权，能够积极引导人们充分利用土地资源，有效缓解土地资源的紧缺状态。因此，《民法典》对空间建设用地使用权的确认势在必行。

三是有利于丰富建设用地使用权的类型。

工业时代到来之前，受经济社会发展水平的限制，人类对土地的利用一般只停留在土地表面及有限的地下空间，对土地的利用程度相对较低。随着科技的不断进步，人类对于土地上层空间以及地表以下的深层空间的利用具备技术上的可能性。因此，建设用地使用权的客体亦不再拘泥于土地表面，地表以上以及地表以下空间可以成为建设用地使用权的客体。由于客体类型的多样化，不同的权利人占有不同的客体，便形成了不同类型的建设用地使用权，即以地表为权利客体的建设用地使用权、以地表以下空间为权利客体的建设用地使用权以及以地表以上空间为权利客体的建设用地使用权。对于后两种建设用地使用权，亦可名之为空间利用权。

三、规范内容

本条属于定义性法条。

《民法典》以立法的方式认可空间建设用地使用权，其具体规范内容包括以下几个方面。

（一）地表、地上以及地下的含义

所谓地表是指经依法批准的地面及其以上一定高度和地下一定深度的空间。所谓地上是指经依法批准的距地表一定高度的空间范围。所谓地下是指经依法批准的距地表一定深度的空间范围。有些地方政府在出让土地时，将建设用地使用权人对空间享有的权利通过出让土地的四至、建筑物的高度和深度加以确定，其中建筑物的高度根据规划确定，深度根据技术指标确定的建筑物的基底位置确定。确定范围之外的土地使用权仍属于国家，国家可以再次出让。以土地表面为客体的建设用地使用权，其权利的范围不以建筑物或其他工作物等本身占用的土地为限，其周围的附属地，如房屋的庭院，或屋后的空地等，如在设定的范围内，亦应当视为建设用地使用权所及范围。

（二）空间建设用地使用权的设立条件

空间建设用地使用权，是指在地上或地下一定的三维闭合空间所设立的建设用地使用权。在地表设立的建设用地使用权，一般只需确定建设用地在平面上的范围即可，但设定空间建设用地使用权，除了要确定建设用地的平面范围之外，还要确定建设用地的纵向范围。

(1)空间建设用地使用权的设立主体

由于我国实行土地公有制，土地归国家和集体所有。国有以及集体土地地表上下空间归国家和集体所有。建设用地的所有权主体为国家，建设用地地表上下空间亦归国家所有。因此，空间建设用地使用权设定主体为建设用地所有权人。建设用地所有权人如果已经为他人在特定的地表、地上或地下空间设立了建设用地使用权，新设立的空间建设用地使用权的客体范围不能与上述既存建设用地使用权的权利客体发生冲突和重叠。

(2)空间建设用地使用权的权利内容

作为一种用益物权，空间建设用地使用权的权利内容包括：一是权利人对特定空间享有利用的权利。空间建设用地使用权人可以利用的空间包括地表上下的空间。这一权利的客体——空间必须是特定的，不能延伸至他人享有权利的空间范围，否则构成对他人特定权利的侵害。二是权利人可以按照法律规定以及出让合同约定的用途利用特定空间并获取经济利益。三是权利人独立支配特定空间并排除他人干涉。

(3)空间建设用地使用权设立的限制

空间建设用地使用权的设立不得妨碍既存建设用地使用权人对其权利的行使。反之，如果空间建设用地使用权的设立并不妨碍既存建设用地使用权人对其权利的行使，既存建设用地使用权人不得妨碍空间建设用地使用权的设立。

(4)空间建设用地使用权以登记为生效要件

依据《民法典》第二百零九条，我国不动产物权的设立以登记为生效要件。空间建设用地使用权作为一种典型的不动产用益物权，亦概莫能外，应遵循以登记为生效要件的设立规则。空间建设用地使用权的设立如果不以登记为生效要件，其权利范围缺乏公示性，极易造成他人损害。空间建设用地使用权的客体范围应当在不动产登记簿上予以明确标注。

在《民法典》编纂过程中，如何将空间利用权纳入法典成为令人关注的问题。《民法典》对空间利用权的规定，可以采取两种立法模式：一是对于空间利用权在用益物权编中予以单独规定；二是将空间利用权的内容在建设用地使用权中予以体现。空间利用权事实上并非物权体系中的新型物权，只是对特定空间设定物权的概括。空间利用权难以成为一种独立的物权类型。

考虑到目前我国土地利用的实际状况，对土地地表上层空间以及地表以下空间的利用多集中在国有建设用地。对农村承包地、宅基地以及集体建设用地地表上层空间以及地表以下空间的利用需求较少。因此，在建设用地使用权一章就空间建设用地使用权作出相应的规定符合我国的实际。

在分层出让建设用地使用权时，不同层次的权利人按照同样的规定取得建设用地使用权，他们的权利和义务相同，只不过其权利的客体范围有所不同。所以，空间建设用地使用权的概念完全可以解决对不同空间土地的利用问题，没有必要引入空间利用权的概念。

普通建设用地使用权系权利人在地表及其附属空间进行建造的权利，地上或地下空间建设用地使用权则指向独立的一定范围的空间，一般而言，两者在客体范围上并不重合。但是，因空间紧密相邻，存在互相依赖和影响的特点，导致权利行使可能存在冲突，比如开发地下空间需要借助地表的空间打造入口，而且地下空间的挖掘会对地表建筑物造成影响，甚至引起建筑物坍塌；与此类似，地上空间的利用也需要以地表建筑物等作为支撑，可能危及地表建筑物的牢固性。

对此权利冲突，可有以下解决路径：

第一，因权利客体范围并不相同，故先设立空间建设用地使用权，后再设立其他用益物权的，一般无须获得在先空间建设用地使用权人的同意，反之亦然。但是，国家在出让土地使用权时与受让人另有特别约定的除外。

第二，根据本法第三百四十六条关于新设立的建设用地使用权不得损害已设立的用益物权的规定，在相邻空间设立的数个建设用地使用权，应按“设立在先、效力在先”的规则确定其权利行使的先后顺序，后设立的建设用地使用权在行使过程中损害在先用益物权的，在先权利人可依据本法第二百三十三条至第二百三十九条关于物权保护的规定，行使包括停止侵害、排除妨碍或者消除危险在内的物权请求权，也可以行使恢复原状或金钱损害赔偿等债权请求权。

第三，虽然空间建设用地使用权的标的与土地的其他部分并非呈现为平面相邻关系，而系垂直的邻接状态，但从利益平衡以及促进物尽其用的角度，仍可参照适用本法第二百八十八条至第二百九十六条关于相邻关系的规定，原则上应当按照有利生产、方便生活、团结互助、公平合理的原则，正确处理相邻关系，如果空间建设用地使用权的设立仅给在先权利人的权利行使造成轻微妨害和不便，二者之间可以通过相邻关系解决冲突，在后设立的权利应当尽量避免对垂直相邻的不动产权利人造成损害，在先权利人则负有一定的容忍义务。若对他人土地空间的利用或限制超出了他人必要的容忍范围，双方可通过协商并借助地役权规则解决。

第四，当公益性与私益性空间建设用地使用权出现冲突时，根据《城乡规划法》第三十三条关于“城市地下空间的开发和利用，应当充分考虑防灾减灾、人民防空和通信等需要”等规定，具有公益性质的综合管廊建设、地铁建设、人防建设等空间建设用地使用权，应当优先得到保护。