《中华人民共和国民法典》第二编物权，第三分编用益物权，第十二章建设用地使用权，第三百四十六条：“设立建设用地使用权，应当符合节约资源、保护生态环境的要求，遵守法律、行政法规关于土地用途的规定，不得损害已经设立的用益物权”。

本条是关于设立建设用地使用权应注意节约集约利用土地和保护生态环境，应遵守国家土地用途管制且不得损害在先权利的规定。

《物权法》第一百三十六条：“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。新设立的建设用地使用权，不得损害已设立的用益物权”。

《物权法》第一百三十七条：“设立建设用地使用权，可以采取出让或者划拨等方式”。“工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让”。“严格限制以划拨方式设立建设用地使用权。采取划拨方式的，应当遵守法律、行政法规关于土地用途的规定”。

本条是整合《物权法》第一百三十七条第一款、第三款和第一百三十六条第二句的规定，并增补“符合节约资源、保护生态环境的要求”的结果。

本条之所以对建设用地使用权设立的准则予以明确规定，原因在于，尽管《物权法》第一百三十六条规定了“新设立的建设用地使用权不得损害既存用益物权”的权利设立原则，但是其内容不够全面，未能完全概括建设用地使用权设立应当遵循的准则。因此，《民法典》在《物权法》规定的基础上，对建设用地使用权的设立应当遵循的准则的具体内容做了进一步扩充，形成了独立于建设用地使用权客体的法律条文。

土地是“一切财富的原始源泉”“财富之母”，是人类生存之本和最为重要的物质财富，在国家的经济、政治生活中具有至关重要的地位，关系一个国家的经济基础与国计民生。同时，土地属于不可再生的稀缺资源，随着全球人口的激增和经济的迅猛发展，土地数量的有限性与人类对土地需求的无限增长之间的矛盾日益突出。

我国虽然幅员辽阔，但是实际上可供利用的土地资源尤其是耕地资源并不充分，不但人均耕地占有量远低于世界平均水平，还存在土地资源过度开发、粗放利用、闲置浪费、严重破坏生态环境等诸多问题，这种情况下如何通过制定和修改法律来实现合理利用土地，切实保护耕地以及最大限度保护和修复生态环境的目标，落实党中央关于生态文明建设、生态系统保护和绿色永续发展的决策部署，是《土地管理法》与《民法典》所共同面临的重要课题。

本条即是在这种背景下于《民法典》中新增的条文，明确规定设立建设用地使用权应符合节约集约利用和保护生态的总体要求，并应遵守《土地管理法》对土地用途进行严格管制的规定，是在《民法典》中落实绿色原则、强调生态保护的必然要求，也体现了中国《民法典》绿色化、生态化的鲜明时代特色。

随着我国经济社会的不断发展和土地利用技术水平的不断提高，建设用地使用权设立的数量不断增加，就利益冲突的裁断而言，如何规范权利的设立成为立法热点问题。本条的规范目的主要体现在：

一是有利于实现民法基本原则与具体制度在价值判断层面的有效对接。

《民法典》第七条规定：“民事主体从事民事活动，应当遵循诚信原则，秉持诚实，恪守承诺。”第八条规定：“民事主体从事民事活动，不得违反法律，不得违背公序良俗。”第九条规定：“民事主体从事民事活动，应当有利于节约资源、保护生态环境。”上述三个条文是关于民事基本原则的规定，即诚实信用原则、遵守法律规定原则、公序良俗原则以及节约资源、保护生态环境原则。

作为民法的基本原则，其应贯穿于具体的民事制度之中。作为非常重要的一类用益物权，建设用地使用权的设立应当遵循上述民法基本原则，即应当符合节约资源、保护生态环境的要求，应当遵守法律、行政法规关于土地用途的规定，不得损害已设立的用益物权。这是上述民法基本原则在建设用地使用权制度中的具体体现，实现了民法基本原则与具体民事制度在价值判断层面的和谐统一。

二是有利于实现建设用地使用权设立的科学化、规范化。

本条宣示建设用地使用权设立的准则，权利设立的约束条件就此明确。在现代社会，土地资源的稀缺性日益凸显，土地资源的利用不只是取决于土地权利人的自由意志，而是事关社会公共利益。土地权利人需要依照法律拟定的规则合理利用土地，不得闲置、浪费土地资源。在土地利用过程中，土地权利人还应当注意该利用行为对环境可能造成的不利影响并采取必要措施尽量减轻这一不利影响。本条的设置能够有效防止建设用地使用权的不当设立，有效促进节约资源、保护生态环境、绿色发展理念的贯彻，亦能够有效保障其他用益物权人的合法权益。

（一）节约资源、保护生态环境

党的十八大提出了中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，生态文明建设成为中国特色社会主义建设事业的重要组成部分。生态文明建设，需要以制度为支撑，以法律为保障，进而形成生态文明建设的长效机制，使生态文明的理念贯穿于社会主义建设的各项事业。

《民法典》的制定肩负着凝练社会发展趋势和彰显时代价值的重任，具体制度体现节约资源、保护生态环境的价值是极具现实意义的正确选择。节约资源、保护生态环境是绿色原则的民法表达，是对当代民法价值的重大发展，足以使我国《民法典》成为一部具有多元化价值的社会化法典，在市民社会的生活秩序中和谐地融入个人利益与自然生态利益，使得我国《民法典》更加具有现代化的气息。

建设用地使用权是国有土地所有权人以国有土地为权利客体为他人设立的用益物权。国有土地所有权人在为他人设立建设用地使用权时要对权利人申请设立的建设用地使用权的具体用途、使用期限、面积等内容进行严格审查，结合土地利用规划，谨慎设立建设用地使用权，实现土地资源的高效集约利用。此外，绿色可持续发展已经成为我国经济社会发展所遵循的基本理念。

2019年修正的《土地管理法》第十八条将“生态优先，绿色、可持续发展”确立为我国国土空间规划的基本原则。《民法典》明确建设用地使用权的设立应当注重节约资源、保护环境资源，在绿色发展的价值层面，与《土地管理法》形成了有效的衔接。

（二）符合土地用途

我国人多地少，土地资源是稀缺性的不可再生资源。随着城镇化的迅速发展，我国建设用地的需求量逐年增长。在这一过程中，大量耕地经批准转变为建设用地，也有大量耕地被非法侵占，土地无序开发的问题日益严重。因此，严格实施土地用途管制成为土地法律制度的重要内容。

《土地管理法》第四条明确规定：“国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。”

土地用途管制的目的在于通过土地利用规划引导合理利用土地，促进区域经济、社会和环境的协调发展，其核心是依据土地利用规划对土地用途转变实行严格控制。实行土地用途管制有利于严格控制农用地转为建设用地，从根本上保护耕地，同时也有助于防止土地资源浪费。建设用地使用权的设立准则要求其设立必须符合土地用途的要求，是建设用地使用权制度贯彻土地用途管制的具体体现，《民法典》与《土地管理法》实现了有效衔接。建设用地使用权的设立应当严格遵循与土地用途相关的法律、法规，权利人不得随意改变土地用途，保证建设用地用途的合法性。

（三）禁止侵害其他已经合法设立的用益物权

建设用地使用权是具有私法性质的民事权利，这一权利的行使必须遵循民事权利行使的基本原则——禁止权利滥用。禁止权利滥用是民法基本原则，即权利的行使不得以损害他人为主要目的。法律所要禁止的是权利的不法行使。权利滥用后果的产生是基于不法行使，并非权利本身的存在。

建设用地使用权的设立不仅局限于地表，地上以及地下空间均可以设立建设用地使用权。建设用地使用权可能由于其他建设用地使用权的不当设立而受到损害。因此，本条明确建设用地使用权的设立不得损害其他已经合法设立的用益物权实属必要。如果违反本条规定的建设用地使用权设立准则，将导致建设用地使用权的内容受到限制甚至不能设立的法律后果。如果造成他人损害，在后权利的设立人应当承担相应的法律责任。

在建设用地分层出让的情况下，不同层次的建设用地使用权人之间应当适用相邻关系的规定。如果建设用地使用权人一方需要利用另一方的建设用地，同样可以通过设定地役权的方式加以解决。同时，还应注意以下问题：

第一，应注意区分本条中规定的设立建设用地使用权“应当遵守法律、行政法规关于土地用途的规定”与本法第三百五十条规定的建设用地使用权人“不得改变土地用途”。

两者区别在于：

其一，适用主体不同，前者主要规范作为所有人的国家和政府应遵守土地用途管制和既定规划，不得违反土地用途出让或划拨土地，同时用途管制的效力也延伸至土地使用权人；后者则纯粹规定建设用地使用权的权利人不得擅自改变法定和约定的土地用途。

其二，适用阶段不同，前者适用于建设用地使用权设立之前和设立过程中；后者则针对依照法定程序和按照既定规划设立建设用地使用权后，权利人已取得权利后的阶段。

其三，土地用途的含义有所区别，前者主要规定相关政府部门不得擅自将《土地管理法》中规定的农用地作为建设用地出让或划拨，系宏观层面的土地用途；后者则主要规定组织或个人依法取得建设用地使用权后，应根据出让合同约定的用途使用，主要包括居住用地，工业用地，商业、旅游、娱乐用地等具体的建设用地用途。

其四，产生的法律后果不同。违反前者规定的，主要涉及相关主管部门的行政乃至刑事责任，在民事责任方面，可能涉及未经审批即出让土地后出让合同的效力及履行问题，对此应适用《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》（法释〔2020〕17号，2020年12月23日修正）第四条“土地使用权出让合同的出让方因未办理土地使用权出让批准手续而不能交付土地，受让方请求解除合同的，应予支持”的规定；违反后者规定的，主要适用《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》（法释〔2020〕17号，2020年12月23日修正）第六条“受让方擅自改变土地使用权出让合同约定的土地用途，出让方请求解除合同的，应予支持”的规定。

第二，违反本条规定的可通过公益诉讼程序纠正违法行为。

根据《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》的相关规定，人民检察院在履行职责中发现相关行政机关设立建设用地使用权时违反本条规定的，应当提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起行政公益诉讼。人民法院经审理认为行政机关确实存在违反本条规定情形的，应判决确认违法或者确认无效，并可以同时判决责令行政机关采取补救措施等。