作者：吴刚梁
当前仍有一些学者认为国企搞不好，一个重要原因是“预算软约束”。但国务院国资委原副主任邵宁则明确表示：今天的中国国有企业，已经不存在预算软约束问题。
“预算软约束”是讨论国企改革绕不开的经典命题。1979年，匈牙利经济学家科尔奈（Kornai）在 1979 年提出了这一概念。他认为，私营企业面临 “硬约束”，即亏损即倒闭，而国有企业亏损后，政府和银行会进行事后救助，包括补贴、续贷、展期等等，国有企业无需为失败买单，导致道德风险与资源错配。
国内也经常有人说：国企亏了有人兜底，吃完财政吃银行，吃完银行吃股民，本质就是预算约束太软。
诺贝尔经济学奖得主马斯金（Maskin）在1996年提出软预算约束的三大成因：
一是集中信贷，因为单一银行无法事前区分 “快回报” 与 “慢回报” 项目，只能统一授信；慢项目预期银行会事后续贷，因此缺乏效率激励，导致资源错配。
二是垄断租金，政府与垄断企业谈判并补贴亏损项目，垄断企业借此向政府 “攫取租金”，既造成配置无效率，又产生扭曲性税收的社会成本。
三是所有权同体，即银行与企业（如国企与国有银行）为共同所有权，融资决策受行政干预，即便分权也无法避免事后救助，形成内生软约束。
值得注意的是，预算软约束理论主要用于解释苏联等计划经济体制下国企低效的原因，后来也被经济学家用来批评发达市场经济中接受政府补贴或过度信贷的国企。
但是时过境迁，这套理论已经过时了。实践中，软预算约束理论并不能套用于发达市场经济体中的当代国有企业。主要原因是，第一，成熟市场经济中的国企通常与私企受到相同的法律约束；第二，在受管制行业中，监管机构往往反对政府预算支持在位企业。例如，欧盟出台了禁止向企业提供国家援助的相关立法。
（参考Chiara F.Del Bo.State-Owned Enterprises in Developed Market Economies[M]. Cambridge University Press.2025)
中国国有企业经历了多轮改革。邵宁认为，国有企业没有预算软约束，因为国内导致预算软约束的三大传统渠道已被切断，国有企业已不再能依赖外部救助来弥补亏损。
第一，财政补贴渠道被切断。在1998年之前的改革中，政府对国有企业的亏损补贴曾是财政支出的重要部分。但此后，财政政策发生根本性转变，停止了对竞争性领域国有企业的亏损补贴和资本金补充。财政对国企的责任从“保企业”转变为“保人”，即仅在企业破产时保障职工基本生活和安置费，不再为企业的经营亏损买单。
第二，银行贷款渠道被硬化。过去，政府干预下的银行贷款是国企维持运营的重要资金来源。改革后，银行开始按照商业化原则运作，国有企业必须依靠自身信用和经营状况来获取贷款，政府不再为国企的贷款提供隐性担保。企业若经营不善，将难以获得新的信贷支持。
第三，税收优惠渠道被规范。间接的财政让税（即税收减免）等非市场化支持方式也已大幅减少或被规范，国企不再能轻易通过税收优惠来缓解财务压力。
据老吴观察，国资委成立以来，国有企业的效益整体上还不错，当前经营情况并不比民企差，亏损早已经不是主要问题。特别是国企改革三年行动以来，亏损企业的治理提到议事日程，要求对“僵尸企业”进行出清，一些地方甚至提出要实现“零亏损”。此外，在强调竞争中性背景下，企业破产法同样适用国企。
因此，可以说，制度性、系统性的预算软约束在当前国有企业是不存在的，特别是实行垂直管理的国有大银行救助国企的情况极其少见。当然，也不排除局部地区仍然存在软约束的问题，一些城投公司问题可能还比较严重。
不可否认的是，尽管显性补贴被切断，但部分国企在融资成本、土地资源获取等方面仍可能存在隐性优势，这在一定程度上延续了软约束的某些特征。
经济学家林毅夫也认为，在有政策性负担的情况下，政府无法摆脱给予企业保护补贴的责任，因此形成了预算软约束。不过，他认为这与企业的所有制性质无关。他说，在有政策性负担的情况下，任何有关公司治理的改革都难以奏效，尤其国有企业私有化后，所有者利用政策性负担为借口寻租的积极性会更高，效率会更低。
如何看待这类性质的软约束呢?老吴认为，预算太硬也不总是好事情。一些履行功能使命的国有企业，在发挥科技创新、产业控制、安全支撑等作用的过程中，不适合纯市场化 “快项目” 标准一刀切，而是要“算大账”和“算长远账”，适度的“事后容忍”，不是预算软约束，而是建立与完善国有企业履行战略使命评价机制的需要。
总之，传统的预算软约束理论，并不适用于当代发达市场经济体的国企，更不适用于完成市场化改革的中国国企。老吴认为，今后我们不是继续争论有没有软约束，而是如何把差异化约束做得更精准、更透明、更市场化，完善分类考核与补贴机制，让国企既能履行战略使命，又能真正做到自负盈亏、优胜劣汰。
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