转自：自然资源部

规范城镇开发边界管理推动内涵式高质量发展

——部国土空间规划局负责人解读《城镇开发边界管理办法（试行）》

自然资源部2月28日召开的例行新闻发布会上，部国土空间规划局负责人对《城镇开发边界管理办法（试行）》（以下简称《办法》）的出台背景、内容要点进行解读，并现场回答了记者关心的热点问题。

纵深推进“多规合一”改革的重要制度成果

党的十八大以来，习近平总书记就划定城镇开发边界多次作出重要指示，强调要科学划定城市开发边界，推动城市发展由外延扩张式向内涵提升式转变。

党的二十届四中全会提出，要优化国土空间发展格局，深入推进以人为本的新型城镇化；要完善国土空间规划体系，落实优化耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界等控制线，分区分类实施差别化、精细化用途管制。去年召开的中央城市工作会议作出了我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段“两个重大判断”，强调要转变城市发展方式，更加注重集约高效；优化城市功能结构和空间布局，提升资源和空间集约节约利用水平，实现绿色低碳智慧发展。

作为“三区三线”中的一条重要控制线，城镇开发边界是国土空间规划编制实施中的一项关键内容。加强和规范城镇开发边界管理，对于落实生态文明建设要求、推动城镇内涵式高质量发展具有重要意义。

部国土空间规划局局长谢海霞在发布会上介绍，自然资源部2023年印发了《关于做好城镇开发边界管理的通知（试行）》，初步回答了城镇开发边界从“怎么划”转向“怎么管”的问题，支撑了各地开展城镇开发边界管理工作，引导城镇集约紧凑发展，城市盲目扩张“摊大饼”问题得到有效遏制。

通知印发以来，自然资源部积极跟踪各地实施的成效和遇到的问题，特别是“经济大省挑大梁”包片服务中的地方诉求，在广泛征求意见、总结经验的基础上研究制定了《办法》，将2023年试行通知中的成熟做法上升为规范性文件，明确“划、管、用、调、监”全流程规则。《办法》既延续了已有实施效果较好的政策，又提出了一些新的改进和创新举措，是完善国土空间规划体系，纵深推进“多规合一”改革的重要制度成果。

为“十五五”发展蓝图落地提供保障

当前，各地正处于“十五五”规划编制的关键阶段，《办法》与“十五五”规划在时间节点、战略目标和实施路径上高度契合。部国土空间规划局副局长李亮在发布会上介绍称，《办法》主要从四个方面为各地科学编制“十五五”规划提供有力支撑，为这一关键时期的发展蓝图落地实施提供长效保障。

《办法》支持各地衔接“十五五”规划，根据经济社会发展需要和重大项目布局安排，对城镇开发边界进行正向优化。在原有6种允许进行城镇开发边界优化的情形基础上，新增加1种情形，即“经国土空间规划实施监测评估，因城镇功能布局优化确需对城镇开发边界进行优化的”。

“十五五”时期是我国推动高质量发展的关键期，核心是实现从“有没有”到“好不好”的转变，《办法》提出严控城镇无序蔓延，支持存量盘活等一系列措施要求，倒逼各地在“十五五”期间，将更多精力投入到城市更新、低效用地再开发、地下空间利用和存量资源盘活上，推动产业转型升级，完善城市功能，促进职住平衡，推动内涵式高质量发展。

面对区域发展不平衡、重大项目跨区域布局等新情况，单靠市县层面很难实现空间资源最优配置。《办法》强化省统筹调配，要求各省加强城镇开发边界内的增量用地规模区域统筹，根据主体功能定位、经济社会发展和人口变化趋势等，对省域内各市县之间的新增城镇建设用地规模统筹平衡，优化空间资源配置。支持省级预留一定比例的新增城镇建设用地机动规模，根据重大战略实施、重大项目选址、新产业新业态发展等新需要，逐步落图落位。

李亮进一步解释说，这种“全省一盘棋”的统筹模式，能够有效对冲局部地区的不确定性：有的地方发展快、项目多，可以在省域统筹下优先保障；有的地方需要转型调整，可以有序腾挪空间；重大跨区域项目可以在更大范围内精准匹配空间资源。通过统筹调配、余缺互补，让有限的空间资源跟着战略走、跟着项目走、跟着民生需求走，有力提升国土空间规划对经济社会动态变化的适应能力和保障能力。

加强重大项目空间保障、加快项目落地

“十五五”期间，一批事关国家战略实施、产业升级和民生福祉的重大项目将陆续上马。

项目落地，空间先行。李亮介绍说，在加强重大项目空间保障、加快项目落地上马方面，《办法》对一些特定情况，给予新增城镇建设用地支持，允许增补城镇开发边界。比如为推动国家能源化工基地建设，加快盘活利用历史围填海区域，允许历史围填海区域和国家级能源化工产业基地范围内确有建设项目落地的，单列增补城镇开发边界；支持对实施灾害避险搬迁、生态保护红线内现状建设用地退出形成的结余建设用地指标，可按一定比例折算为新增城镇建设用地规模，单列增补城镇开发边界。

同时，《办法》大力支持盘活存量建设用地，推动历史遗留的批而未用土地加快开发利用。对城镇开发边界外“三区三线”划定成果启用之前已依法批准的现状城镇建设用地，以及在自然资源部监管系统备案的已批准未建设土地，可按程序纳入城镇开发边界或作为有特定选址要求的独立城镇建设用地使用，不占用原有的新增建设用地规模。

《办法》还允许根据实际需要对城镇开发边界进行动态优化。在严守空间安全底线，不突破国土空间总体规划确定的约束性指标，不对城镇空间结构、功能布局产生重大影响的前提下，允许因国家和省重大战略实施、重大政策调整、重大项目建设需要，对城镇开发边界进行正向优化。

此外，《办法》还简化了有关程序，加快手续办理。对未编制或正在编制详细规划区域内有特定选址要求的独立城镇建设用地，市县自然资源主管部门可依据国土空间总体规划及管控要求提出选址意见或规划条件的论证方案，作为实施层面的详细规划，报市县人民政府批准后，作为核发选址意见或提出规划条件的依据。

谢海霞在新闻发布会上提到，自然资源部将指导省级自然资源部门制定实施细则，细化各项政策举措，加强对市县工作的指导，以自然资源管理和国土空间规划“一张图”为依托，进一步规范“三区三线”管理，通过优质的规划服务为空间赋能，强化按规划批地管地要求，支持重大项目早落地、快开工，实现“要素跟着项目走、项目跟着规划走”，为“十五五”规划开好局提供有力的空间支撑和要素保障。