转自：中国环境网

党的二十届四中全会强调“十五五”时期要加快农业农村现代化，推进宜居宜业和美乡村建设。我国乡村建设目标已从侧重外部环境整治的生态宜居“美丽乡村”跃升至统筹推进生态、经济、社会效益的宜居宜业“和美乡村”。正在编纂中的生态环境法典作为国家生态环境治理体系的顶层设计，是回应乡村生态环境治理需求的关键制度载体，为整合、优化相关法律规范提供了重要的立法契机。

一、和美乡村建设的实践困境与法典回应

当前，乡村地区在社会转型期面临多重治理困境：一是生产方式转型带来的农业面源污染的治理困境；二是生活方式迭代显现的乡村基础设施的承载困境；三是产业发展变革凸显的多源污染叠加的监管困境。

《中华人民共和国生态环境法典（草案）（三次审议稿）》（以下简称《草案三次审议稿》）初步回应了上述困境：其一，延伸治理与监管链条，覆盖源头减量、过程控制、末端循环的全过程。其二，实现对乡村基础设施建设的全要素支撑。其三，构建乡村生态环境的全方位监管体系。然而，该体系能否有效纾解深层治理困境，仍需进一步审思。

二、涉和美乡村建设规范的问题梳理与成因剖析

以“和美乡村”建设所要求的系统性、整体性、协同性为标尺，深入检视《草案三次审议稿》规范文本和内在逻辑，可发现其尚存不足之处。

一是理论层面上，原则、方针的统摄不足。一方面，“协同治理”原则的缺位，使得既有协同制度安排缺乏顶层价值引领，制约了治理资源的有效统筹与部门壁垒的实质化解。另一方面，“因地制宜”方针作为污染治理与乡村生态环境治理的重要方法论，在污染防治编尚处于“价值性缺失”与“条款化存在”的失衡状态。

二是制度层面上，概念模糊与内容衔接不足。关键术语混用和概念界定模糊，削弱了制度设计的精准性。同时，部分条款出现义务主体表述混乱的问题。

三是功能层面上，责任配置与治理工具适配不足。一方面，面对海量、分散、微量的合法农事活动累积叠加造成的农业面源污染，传统责任配置效能有限。另一方面，对农民等核心利益相关者参与治理的权利保障不足，多样化治理工具供给不足，未充分激发治理的内在动力。

上述问题的根本症结在于以城市为治理中心，以点源污染为治理重心的传统“城乡二分”生态环境治理逻辑与乡村“三重”交融特性之间的抵牾：其一，“三生”空间交融与还原主义治理范式的张力。其二，“生产—生态”产出交融与单一规制手段的错配。其三，“污染—消纳”循环交融与线性归责逻辑的冲突。

三、优化路径

针对上述问题，建议从以下三方面优化《草案三次审议稿》：

第一，推动原则升维与方针嵌入。其一，建议在总则编原则条款增加“协同治理”原则，在“系统治理原则”明确了整体性视角的基础上，以“协同治理原则”厘清操作层面的方法论。其二，建议将第149条修改为：“污染防治工作坚持精准治污、科学治污、依法治污的方针，遵循因地制宜、分区施策，坚持统筹规划、源头防控、分类管理、社会共治……”。为地方政府立足区域环境、资源禀赋、发展水平、发展定位等因素，开展差异化、精准化治理提供上位法依据。

第二，推动制度完善和规范衔接。其一，统一核心术语表述。系统梳理并规范使用“农作物秸秆”“畜禽粪污”“肥料”等概念术语。其二，界定核心概念。建议在第172条对农业面源污染突出区域进行立法解释，明确其内涵与划定主体。其三，统一义务主体表述。在第421条、第423条、第947条等相关条款中统一采用“农业生产经营者”的义务主体表述。其四，提升条款的立法前瞻性。将第305条“厕所改造”替换为更具包容性和发展性的“卫生设施改造与建设”。

第三，补强“监管—主体—手段”协同的制度框架。首先，完善农业投入品总量控制制度。建议增设条款，要求省级政府制定并分解农药、肥料等投入品的使用总量控制指标，并由县级政府依托农村集体经济组织等，将指标细化至乡镇、流域或特定片区，实现从管控排放总量向管控投入总量的前瞻性转变。其次，强化农民参与治理的程序性权利保障。建议在第143条增加第二款：“对涉及划定畜禽养殖禁养区等与农业农村生产生活密切相关的规划、标准或项目，有关部门应当依法采取村民会议、村民代表会议等便于农村居民有效参与的形式，充分听取所在地农民、农村集体经济组织及村民委员会的意见”。最后，健全经济激励措施与多元治理工具。建议在第1006条增加第三款：“对采用节能、节水、节肥、节药等绿色农业技术的农业生产经营者，给予财政补贴、税收优惠、绿色信贷等支持”。此外，可增设鼓励乡镇配备环保专职人员、引导村规民约纳入环保内容的倡导性规定，以弥补基层执法力量不足。

编纂生态环境法典为实现“和美乡村”建设目标，推进乡村生态环境治理提质增效提供了关键的制度整合契机。应当通过理论、制度与功能的系统优化，真正回应乡村生态环境治理的制度需求，以期有效承载乡村振兴的绿色期待。

（作者：尤明青，中南财经政法大学法学院教授；廖宜心，中南财经政法大学法学院博士研究生）