摘要：很多当事人存在认知误区：只要行政机关的行为被法院确认违法，就理所应当获得国家赔偿。但行政赔偿成立需要同时满足三项要件：行政行为违法、合法权益遭受损害、违法行为和损害后果之间存在因果关系。其中因果关系是实务当中最难逾越的门槛。同样是行政行为被确认违法，有的案件判决50%比例赔偿，有的酌定赔偿172万元，也有案件直接驳回全部赔偿请求：案外人独立行为造成的损害不予赔偿；仅程序违法未侵害实体权益不予赔偿；无法举证证明因果关系，同样面临败诉风险。
引言桑植县洪家关枫坪花炮厂，是一家正常经营多年的烟花爆竹生产企业。受当地烟花爆竹行业退出政策影响，原桑植县安监局未按照省市安监部门许可程序办理，采取拖延报送安全生产许可证延期申请，之后直接责令企业停产停业，最终导致花炮厂被迫关闭。企业厂房设备闲置，半成品、原材料大量报废。花炮厂先行起诉请求确认行政行为违法，之后单独提起行政赔偿诉讼。张家界市中级人民法院二审认定，企业损失与行政机关违法履职行为存在因果关系，酌定赔偿固定资产直接损失172万元，案号(2018)湘08行赔终8号。
值得思考的是，行政机关并没有直接拆除、损毁厂房设备，但拖延履职的行为，最终被法院认定需要承担赔偿责任。但司法实践中，也存在不少行政行为被确认违法，赔偿请求却全部被驳回的情形。成败的关键，就在于行政违法行为与损害结果之间是否存在因果关系。
一、行政赔偿的三道法定门槛：违法、损害、因果关系不少当事人认为法院判决政府行政行为违法，赔钱就是顺理成章的结果。但这并不对。
最高人民法院在(2025)豫13行终72号判决中明确行政赔偿三大构成要件：
“行政赔偿的成立需满足三个要件：行政行为违法、存在合法权益受损的事实、违法行政行为与损害结果之间存在因果关系。”
同时特别强调：
“行政行为因程序违法被撤销，仅说明行政机关在程序上存在瑕疵，不直接等同于对相对人实体权益的侵害。”
该案中，县城管局两份责令停止违法行为通知书、一份行政处罚决定书，一份因相对人主体错误被确认无效，两份因程序违法被撤销。但法院查明，原告本身并未取得建设工程规划许可证，被诉行政行为撤销，并没有侵害其实体上的合法权益，最终赔偿诉讼全部驳回。
所以，确认行政行为违法，只是提起行政赔偿的"入场券"，不等于赔偿的保证书。
依据《国家赔偿法》第四条，行政机关违法实施处罚、强制措施、征收征用，或者其他违法行为造成财产损害的，受害人才有权申请行政赔偿。
二、因果关系如何认定：一个正面样本，两个反面典型结合多份生效裁判，通过三组案例，可以清晰看懂法院判断因果关系成立与否的裁判逻辑。
样本一：违法许可直接引发损害，因果关系成立案号(2013)贺八行初字第14号，贺州市八步区林业局案件。农户将自己持有的合法林权证交由弘茂公司代为办理采伐手续，但弘茂公司未经农户授权，擅自以自身名义申请采伐林木，而林业局未审慎审查林木权属证明，直接向弘茂公司核发采伐许可证，导致农户537亩林木被砍伐。
法院认为：
"被告的违法许可行为，导致原告林木损失15231元，且被告的违法许可行为与原告的损害结果之间具有直接的因果关系……原告的林木损失，是由于第三人弘茂公司的违法申请和被告未尽严格审查职责共同作用的结果。"
样本二：案外人独立实施侵权行为，因果关系直接切断案号(2019)浙1024行赔初2号，仙居县林地行政赔偿案。县林业局批准村里修建林区道路占用林地的许可，后被行政复议以程序违法为由撤销。案涉村民小组主张林木、土地损失系该违法许可造成，提起赔偿诉讼。但经法院查明：实际实施修路占地行为的，既不是作出许可的行政机关，也不是被许可人村委会，而是两名案外人，二人未取得许可、也没有接受村委会委托，私自施工。
法院认为：
"李某1、应某的修建道路的行为系造成原告林木损失、土地被占用直接原因，被告违法作出的林地占用许可与本案原告受到的损害无因果关系，原告以被告行政行为违法为由要求被告承担赔偿责任，无事实依据与法律依据，本院不予支持。"
也就是说，即便行政许可文件本身违法，但该许可并没有实际落地，损害完全来自案外人独立行为，行政机关不承担赔偿责任。
样本三：举证不能，无法证明因果关系，赔偿请求被驳回案号(2017)鄂13行终1号，黄存树案。当事人起诉主张行政机关不履行许可法定职责造成自身财产损失。
二审法院裁判观点：
"上诉人黄存树提交的证据未能证明被上诉人广水市建设局的不履行行政许可法定职责行为与其所述损失之间存在因果关系，即上诉人黄存树不能举证证明其诉讼主张……应当判决驳回原告的赔偿请求。"
因果关系不能依靠主观推测，必须有证据予以支撑，举证不足就要承担不利诉讼后果。
三、行政机关与第三人混合过错：赔偿责任如何划分贺州林木采伐案件中，损失是林业局违法发证、弘茂公司违规申请共同造成，法院最终判决林业局承担50%赔偿责任，赔偿7615.5元，剩余一半损失，告知当事人通过民事诉讼向第三人另行主张。
裁判依据来自《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》（法释〔2009〕20号）第十三条第一款，划分三档责任模式：
"被告在实施行政许可过程中，与他人恶意串通共同违法侵犯原告合法权益的，应当承担连带赔偿责任；被告与他人违法侵犯原告合法权益的，应当根据其违法行为在损害发生过程和结果中所起作用等因素，确定被告的行政赔偿责任；被告已经依照法定程序履行审慎合理的审查职责，因他人行为导致行政许可决定违法的，不承担赔偿责任。"
四、回到桑植花炮厂案：不作为、拖延履职情形下，172万赔偿如何得出再回看枫坪花炮厂案，理解行政不作为、拖延履职案件中因果关系的认定规则，以及直接损失的裁判标准。
第一，拖延履职+责令停产，因果关系成立。 二审法院认为：
"枫坪花炮厂因原桑植县安监局的违法行政行为停产停业直至最后被迫关闭，造成厂房、设备、设施闲置、半成品、原材料等损失，其损失与原桑植县安监局的违法行政行为存在因果关系。"
同时阐明公权力行使原则：
"对于行政公权力来说'法无授权即禁止'，行政机关要严格依照法律、法规明确授权谨慎行使手中权力……原桑植县安监局……采取拖延不报再责令停产停业等简单粗暴的处置方式，致使枫坪花炮厂无法继续取得安全生产许可资格而被迫关闭……实质上也是超越职权、滥用职权的违法行为，损害了枫坪花炮厂的合法利益，因此而造成的损失，应予赔偿。"
第二，行政赔偿只赔付直接损失。 依据《国家赔偿法》第三十六条第（八）项，财产损害按照直接损失予以赔偿。因此花炮厂主张的土地租金、资产评估费不属于直接损失不予赔偿；可得收益、奖补资金不再重复计算。厂房设备、半成品原材料因企业关停无法继续利用，属于直接损失范畴。
第三，举证困难不等于直接全部败诉，但赔偿数额会受到重大影响。 花炮厂自行委托出具的评估报告，因评估基础材料未经质证、厂房数量与历史安全评价报告不一致、单价显著高于当地同类企业补偿标准，没有被法院采信。按照行政诉讼证据规则，行政赔偿案件由原告对损害事实承担举证责任。但本案企业停产多年，原始证据客观上已经灭失。法院参照烟花爆竹行业退出奖补标准，结合企业实际投资规模，综合酌定固定资产直接损失172万元。
五、四类高频认知误区梳理多份行政赔偿裁判文书，当事人经常陷入下面四个误区，也是败诉高发点。
误区一：行政行为被确认违法，就一定能拿到国家赔偿正如(2025)豫13行终72号判决所揭示，仅仅程序违法被撤销，不等于实体权益遭受侵害。只有违法行为实实在在侵害合法权益，才满足赔偿的前提条件。
误区二：只要政府行为沾边，全部损失都该由政府买单如果存在案外人独立侵权、受害人自身过错介入，因果关系有可能直接断裂。即便多方混合过错，也只是按照各自行为作用力大小按份承担责任，不是行政机关全额兜底。
误区三：只要企业停产停业，所有损失国家都应当赔《国家赔偿法》明确仅赔偿直接损失。土地租金、评估费用、未来可得利益、预期经营收益，均不在赔偿范围。责令停产停业情形，也只赔付停产停业期间必要的经常性费用开支。
误区四：确认违法官司打赢，损失就交给法院来算行政赔偿案件，损失、因果关系的举证责任主要在原告。自行委托评估报告存在瑕疵很可能不被采信；完全无法举证因果关系与损失金额，会直接驳回诉请。
总结回到桑植枫坪花炮厂的案例，172万并不是企业最初主张的金额，预期经营收益也没有获得赔偿。这份判决确立两条重要裁判逻辑：公权力机关"法无授权即禁止"，拖延、规避法定履职程序，同样属于违法；因果关系，是申请国家赔偿绕不开的核心要件。
简单来说就是行政机关不违法，必然不赔；行政行为被确认违法，未必就赔；因果关系一旦断裂，同样得不到赔偿。
附一：法条原文汇编《中华人民共和国国家赔偿法》（2012年修正）
第二条 国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。
第四条 行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。
第三十六条 侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（六）吊销许可证和执照、责令停产停业的，赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支；……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。
《中华人民共和国行政许可法》（2019年修正）
第八条 公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。
《中华人民共和国行政诉讼法》（2017年修正）
第三十八条第二款 在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释〔2018〕1号）
第九十八条 因行政机关不履行、拖延履行法定职责，致使公民、法人或者其他组织的合法权益遭受损害的，人民法院应当判决行政机关承担行政赔偿责任。在确定赔偿数额时，应当考虑违法行为在损害发生过程和结果中所起的作用等因素。
《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》（法释〔2009〕20号）
第十三条第一款 被告在实施行政许可过程中，与他人恶意串通共同违法侵犯原告合法权益的，应当承担连带赔偿责任；被告与他人违法侵犯原告合法权益的，应当根据其违法行为在损害发生过程和结果中所起作用等因素，确定被告的行政赔偿责任；被告已经依照法定程序履行审慎合理的审查职责，因他人行为导致行政许可决定违法的，不承担赔偿责任。