明清时期，随着经济的发展和人口的增加，地方尤其是州县级区域公共事务日渐增多，也日趋复杂。
诸如征税、派役、治安、交通治理、水利兴修、人文教化、赈济灾荒等，这些地方公共事务都涉及到众多民众的利益，理应得到重视和解决，更是作为“父母官”的州县官的重要职责。
早在洪武九年，当时的平遥县训导叶伯巨在一份奏疏中就明确指出:"古之为郡守、县令，为民之师帅，则以正率下，导民善使，化成俗美者也。征赋、期会、狱讼、簿书，固其职也。”
清代县令的职责基本没有多少变化。“凡贡士、读法、养老、祀神，靡所不综。”
《清朝通典》也这样规定: 县官“掌一县之，平赋役，听治讼，兴教化，厉风俗，凡养老、祀神、贡士、读法，皆躬亲厥职，而勤理之。"但是，文本规定和实际践行还是有相当差距的。
县官一般都把关注力投向考核的“硬指标”，而对那些“软指标”而言，则是能推则推、能糊则糊了。
难怪叶伯巨指出: “今之守令以户口、钱粮、簿书、狱讼为急务，至于农桑、学校，王政之本，乃视为虚文，而置之不问。”
地方官如果只以“户口、钱粮、簿书、狱讼为急务”，其他的公共事务必然置若罔闻了。这当然与地方官的修养、责任心有关，但也与地方财政有很大关系。
明清的地方财政尤其是州县级财政简直到了非常可怜、几等儿戏的程度。明清各县应缴纳的税粮和赋役加上其他杂项收入，构成地方财政总收入。
一般分为两部分，一部分为“起运”另一部分为“存留”。
按乾隆《大清会典则例》卷三十六《户部》解释:“州县经征钱粮运解布政司，候部拨，日起运”“州县经征钱粮扣留本地，支给经费，日存留”。
也就是说“起运”是缴给中央的部分，“存留”是留给地方的部分。两者的比例如何呢?
无论是明代还是清代，“起运”在很多省都是大于“存留”。
就明代而言，据梁方仲先生《中国历代户口、田地、田赋统计》书中表“明万历六年分区起运存留米麦数及其百分比”，江西与南直隶起运比例最高，分别为86.15%和82.96%;
浙江67.22%、山东60.70%、北直隶63.64%、河南63.81%;湖广、四川、福建、山西、广东为30%-40%;陕西、广西、云南、贵州则无起运，全部存留地方。
陈支平也认为在明代嘉靖、万历年间，全国各地的存留数约占田赋总收入的40%。
到了清代，地方上的“存留”就更少了。
据梁方仲统计，康熙二十四年 (1685) ，各地平均存留占国家财政收入的22.18%，雍正二年 (1724) 为23.21%，乾隆十八年(1753) 为21.23%，嘉庆年间为18.44%，光绪年间为14.35%。
为了使大家更有一个直观的认识，我们以同治三年 (1864) 安徽省徽州县为例。
这一年黟县的存留银只有不到2000两的银子，但是这些银子可不是县官能够任意开支的，可以说它是所有刚性支出的总和。
黟县留存的银两，如果全部按表开支，完全是入不敷出。幸好有几项开支奉命停支但所剩也是寥寥无几。
其他各县的财政状况与影县也差不多。在这种情况下，地方上的一些公共事务，官员要么熟视无睹、置若罔闻，要么无可奈何、一推了之。
以徽州为例，徽州处于万山丛中，水利是极重要的大事。为了灌溉和航运之需，往往需要筑坝拦水。
歙县渔梁坝就是这样:“那南三里丰乐、富资、布射、扬之诸水皆汇于此，又泻而不猪。宋嘉定中谓宜为梁以缓水势，那守宋济始聚石立栅，顾遇霖潦辄败。
太守袁甫议易以石，请于朝，役未及兴而迁。绍定三年，袁复指挥江东乃檄催官赵希想督其事伐山取材，分眉石、算石、囊石为三等，坚致完固而渔梁报成。”
可知从宋代开始就筑坝拦水，给一方百姓带来极大利益。随着时间的推移，渔梁坝“递倾递复，一那之兴坏，亦往往随之"
到了明代，由于地方经费问题，渔梁坝屡筑屡坦。清顺治十六年，巡抚卫贞元深知此坝关乎四方百姓利益，于是向朝廷上疏：
“称府南垒石阻流日渔梁，宋明咸出官钱加筑，相传水厚则徽盛，水浅则徽耗，今已颓废，不可不议修筑”。”
部议上，奉旨俞”既然皇帝已“俞允”出官钱筑坝，岂非好事? 然而三十余年矣，而未果皇帝谕旨竟成一纸空文，最后不得不由商人捐资修坝。
筑城抗倭、赈灾救民这样刻不容缓的事，本应有所作为，遗憾的是地方也是无能为力，不得不依靠商人。
万历二十三年 (1595) 仪真大饥，邑令募富室输济，多不应，徽商吴一澜正好售盐于楚，市米归来，看到灾情如此严重，立即找到县令说:
"今来"五米千石，得倍息，若以年饥居奇，诚不忍，愿留半完本，捐半供赈。”县令说:百石不继，奈何?”
答日: “真距楚虽远，乘风上下计月可达，苟得母钱广来，而以子米赈贫，事亦易易。”于是闻者咸集费，共得官民钱若干，周回采来，济活无算。
嘉靖年间经常自海上来犯，仪真的防卫自然非常重要。
县令担心东、西、南三面月城未备旦来犯，城将不保，但县根本没钱建造，朝廷更是漠然，又是徽商吴宗浩、汪灿共指银4000两增筑之，仪真得以保聚。
更令人不可思议的是，甚至地方军事设施的修建，朝廷也不拿钱，竟仍依靠商民捐助。
据记载，明代崇祯年间，已经初露端倪，地方形势很不安宁。一些要害之地，非建敌台不足以资攻击，当时芜湖就是如此。
而芜湖尤最冲要者也，该县逼临大江，上接无为州，下接和州，对岸为巢湖口之裕溪，一苇之航，曾不崇朝，斗大一城，卑而难守。民居在城内者十之三，在城外者十之七。
户工税关亦设城外，富商大贾之所辐揍，击肩摩，有小扬州之号。五方杂处，奸究易滋，郊圻广衍，无险可扼。而从此以抵宣常浙，路尤径捷，绝无重关大河之限，是五达之衢地也。
