随着改革开放不断走向深入，到1997年，当时我国实行的政府行政管理体制不能很好地适应社会主义市场经济体制的问题已越来越明显地暴露出来。

1998年3月底，时任国务院领导同志出席政府机构改革专题研究班并讲话，痛斥了行政部门过度干预市场运行，造成资源浪费和效率降低的种种弊端。

他举了两个生动的例子：第一，东北某市有个葡萄酒厂生产的“三梅酒”十分畅销，后来三九集团并购了该葡萄酒厂，本来商标也应该转让的，可政府却握着“三梅酒”的牌子不给人家。

原来是当时的市委书记让市财政局把这个商标买下来，变成政府的商标，这样的行政干预令三九集团也无可奈何。

第二，1998年初，有北京企业背景的全佳公司进入上海市场，打破了上海市牛奶公司一家垄断上海牛奶市场的局面。

1998年上海牛奶厂的生产线

为了打击新对手，保持独家垄断的地位，上海市牛奶公司决定采用价格战把全佳牛奶挤出市场，并把牛奶价格降到成本以下出售，每卖掉一盒牛奶就要亏损1.8元，史称“牛奶大战”。

因为市牛奶公司是国企，就算亏损了负责人也可以“不负责”，把亏损挂在银行账上，最后由银行买单，此事直到闹大了才被上海市工商局紧急叫停。

国务院领导同志语重心长地说：“国有企业亏损得一塌糊涂，亏的账都挂在银行，一旦爆发金融危机，后果不堪设想！”

1997年7月刮起的东南亚金融风暴所过之处一片狼藉，中国市场虽尚未受到波及，但也是黑云压城，形势严峻，多种因素作用下促使中央下定决心：再也不能搞政企合一，行政直接干预市场了。

政府应该管什么，不应该管什么，这是一个困扰决策层十多年的问题，但在借鉴了许多国家的成败经验，特别是看到苏联行政主导的计划经济效率的低下后，关于政府职能定位的思路逐渐清晰。

席卷东南亚的国际投机商很快进攻香港

首先，政府要从“办市场”转向“管市场”，就是把市场管好，而不是直接参与市场主体的竞争，和经济利益挂钩。

但是对国有企业要不要监管呢？不仅要，而且必须严抓不懈，当时个别大型国企的经营决策相当混乱，而国家计委又无法对其进行有效监管。

比如有个总公司，未经计委和国家外汇管理局批准就借了11亿美元的外债做生意、搞期货多年，直到1997年中央大型企业工作委员会成立以后被发现。

当时经过初步审计，发现已经亏了1.5亿美元，后来再细查账目又发现总亏损高达7.7亿美元，领导班子是被撤了，但巨大的亏损只能由国家买单。

还有的大型国企，一直说自己的经营状况良好，没什么问题，结果审计一查亏损了68个亿，令上级相当恼火。

以审计结果说话

因此，要让国企健康安全发展，就必须由政府牵头建立严格的审计监督措施，还不能同级查同级。

其次，政府要管好质量，由于改革开放以来质量监督的缺位，给消费者利益已经造成了严重的损失，有些恶劣行为令人发指，所以要迫切加强质量技术监督部门的作用。

再次，政府和企业生产经营要脱钩，不是要求银行给经营不善的企业继续放贷款，如果政府完成了这些职能的脱钩，那就不需要这么多人员了！

除了与市场管理相关的问题，还有政府决策效率偏低的问题，例如一个部门需要专项经费，要财政部贴息，需要国务院办公厅发意见给相关部门征求意见，一来一回要3个月。

到了1998年时，中央已经下决心必须改革这种机制，要专项经费就要部门自己和办理的对口单位去联系，把意见统一交到国务院办公厅，给分管领导审批，如果对口单位不同意也要把意见写上来。

国务院大门

这样一来，需要经费的部门自己有积极性去沟通去协调，而不是坐等上级去发文征求意见再批准。

其实，从97年下半年开始国务院机构改革就已在酝酿之中，可是动别人的奶酪哪有那么容易？当时主管机构改革的副总理找了几十位部长逐个谈话，结果没有一位部长主动表示自己的部门该撤。

长时间坐着谈话使他过度疲劳，每次站起来都很困难，即便如此，他还是下定决心要把这件事情推进下去。

以前机构改革的痼疾是“拆了庙，和尚还是留着”，就是部门撤了，里面的工作人员还占着编制，但这一次采取的方法是“拆庙赶和尚”，把部门和编制一次性全都撸掉。

比如国家经贸委下面有内贸局，冶金局，建材局，纺织局，轻工局，机械局，石化局，有色局，煤炭局等一大堆专业经济管理局，后来一并撤销或降格变成行业协会。

1998年，电力工业部等部门成为历史

相应地，国务院机构下部分专设的工业主管部门，例如电力工业部、煤炭工业部、冶金工业部、机械工业部等，也全都撤销或和其他的部门合并。

1997年时，由于编制人员过多，国务院系统内已经出现了这样的情况：某个部门是“厅级干部一走廊，处级干部一礼堂，科级干部一操场。”

按照这一次的精简目标：机构内的人员要精简47%，消息传出后各部门内部顿时议论纷纷。有人说，主要精简掉的都是经济主管部门，也有人说，是每个部门一视同仁地精简47%，但到底怎么个搞法，大家还都在观望。

最后国务院机构确定的精简处理方案有三条路：第一离退休还有几年的老公务员提前退休，第二政府补贴去学校学习，第三是分流区直属国有企事业单位。

因为部级、司局级的编制不算很多，精简的重点是科级和科级以下的岗位，大部分司、局内设处的科员精简过半，有的处连科员都没有剩下，只保留了几个处长和副处长。

1998年改革后的国务院组织架构

1997年，国务院下属共有40个部、委、行，这次一举裁撤了15个，新组建了4个部委，一共是29个部、委、行。

各部门的内设机构精简了200多个，移交给企业、社会中介机构和地方的职能200多项，司局级岗位减少了500多个。

原来国务院各部门行政编制总数有3.23万人，这一轮精简后只保留了1.67万人，精简了47.5%。

不过和国务院系统的精简相比，地方党政机关的机构改革难度就要大得多了，当时省级政府工作部门平均有53个，直辖市的市级政府工作部门比省还多，有61个，市、地级政府机构平均有45个，县区级政府机构平均有28个。

根据1998年初的具体，当时地方各级机关干部加在一起有800多万人，公务员有530多万人，如果要减掉一半也是260多万人。

当年《文汇报》的报道

在这其中，还有一部分是“超编”人群，经过一年的排摸，明确了地方政府的行政编制中共有30万人超编，而这些超编岗位中又绝大多数都是“副职”岗位。

有的地方政府但凡多出一点事情就设立一个副职去管理，本指望“副副得正”，结果是副职越多效率越低。

1999年7月，国务院负责同志在全国地方政府机构改革工作会议上针对这种现象批评说：

“现在有的地方设了十几个副市长、副秘书长，还有几个市长助理，一把手的精力都放在协调副职的关系上了，还有什么精力抓工作？”

他现场下达了任务：现在全国的省一级机关总共编制人数是15.2万人，要砍掉一半，控制在7.6万人左右。

省级机构人员精简陆续开始落实

从难度上来说，这是个“硬”任务，当然从组织纪律来说，也是个“硬”任务，但地方的负责人都不敢多说什么：国务院都带头精简了快一半人，你拿什么跟国务院讨价还价啊？

于是，省级政府和党委的机构改革在1999年开局，下属的机关部门从55个减到40个，省级党政机关人员编制平均精简了47％，算是基本完成了任务。

以广东省为例，机构清理后省政府保留议事协调和临时机构29个，比原有118个精简89个。省政府机关行政编制由5931名减为3000名，减少2931名，精简49.4%。

2000年，全国几百个市、县、乡的机构改革全面启动，市、地级政府机构减少到平均35个，县级政府机构减为平均18个。

2001年12月，中国正式加入世贸组织，为了配合入世相关的改革工作，又展开了重点在商贸部门的第二轮组织机构改革。

2003年外贸部撤销前工作人员留影

截至2002年6月，经过四年半的机构改革，全国各级党政群机关共精简行政编制115万人，市、县、乡政府清退超编人员43万人，这也是新中国历史上历次机构改革人员精简力度最大的一次。

这次改革的重大意义不仅在于裁减了约四分之一的行政岗位，更在于消除了中国经济体制中“政企不分”的组织基础，为中国经济进入新世纪后再次腾飞提供了新的动力。

1998年-1999年，中国经济一度面临“保8”的巨大压力，但从2000年开始经济增长率即重归8%以上，甚至达到了超14%的水平，在21世纪的头一个十年走出了相当亮眼的成绩。