经济观察报 记者 王雅洁目前，各大央企正在陆续启动存量土地资产盘活。

今年7月，中国诚通控股集团有限公司（下称“中国诚通”）经由国务院国资委批准，联合中国东方资产管理股份有限公司（下称“东方资产”）共同发起设立国有企业土地资产盘活专项基金（下称“专项基金”），总规模300亿元。

这是国资层面首次尝试用规模化、市场化、专业化的方式化解受困的土地资产。

阳光时代律师事务所合伙人朱昌明曾对多家国央企存量土地资产盘活展开调研。

他发现，由于土地权属以登记为准，过往严格的土地管理制度一定程度上阻碍土地的盘活，盘活存量土地还缺乏系统性的配套措施、标准、规范，客观存在土地权属更名难、办证难、补手续难的问题。

朱昌明认为，盘活存量土地资产的机制有待完善。在操作层面，目前存量土地资产的界定和资产评估标准也尚不明确。这些问题都需要在下一步的盘活过程中尽快解决。

经济观察报：什么是国央企存量土地资产？包括哪些细项？哪几类土地资产，会被纳入需要盘活的存量土地资产？

朱昌明：国央企存量土地资产是指国央企持有的土地及不动产等资产，存量土地资产按照不同维度可以细分为不同类型：

按照土地用途可以分为工业用地、住宅用地、商服用地和其他用地；

按照取得方式可以分为划拨、出让、租赁和其他取得方式；按照利用现状可以分为良好、低效、闲置；按照是否拥有土地权证可以分为有证土地和无证土地。

目前，被纳入盘活范围的土地资产主要有如下四类：一是存量规模较大、当前收益较好或增长潜力较大的土地或不动产项目资产；二是可以与改扩建有机结合的存量土地资产；三是低效、闲置但具有较大开发利用价值的土地资产；四是国企持有的非主业土地资产。

经济观察报：根据你的调研，国央企在盘活存量土地资产方面，现在有哪些路径？可否举例？

朱昌明：存量土地资产属于国有资产，也是国企存量资产中的大头。因此，盘活存量土地资产就要严格按照国有资产管理的要求，通过改造、重组、转让、置换、处置等方式，提高存量资产的使用效率和价值，实现存量资产盘活和新增投资的良性循环。

国企盘活存量土地资产的路径很多，需要从土地资产类型属性出发，结合企业产业基础、资源禀赋以及新增投资、发展规划等，选择合适的盘活方式和实施路径，而盘活存量土地资产的前提和基础就是要全面梳理存量土地资产并进行确权办证，彻底解决存量土地资产的权属不清、手续不全等历史遗留问题。

国企盘活存量土地资产的主要路径包括：

一是通过资本运转盘活土地资产。国企可以通过基础设施公募REITs（不动产投资信托基金）、ABS（资产证券化）、CMBS（商业房地产抵押贷款支持证券）等金融工具，盘活存量土地资产并实现证券化。资本运作不仅可以回收资金用于投资新增项目形成投融资良性循环，还可以助力国有资本带动更多社会资本，帮助重资产国企实现轻资产运营、优化资产和业务结构。

如湖北交投集团完善土地手续后，以大广北高速公路为标的启动首单省属企业基础设施公募REIT发行，带动1.24万亩土地在内的近40亿元高速公路资产整体实现证券化，募集资金超50亿元。

二是通过市场化合作盘活土地资产。国企要发挥市场在资源配置中的决定性作用，通过PPP、土地转让、土地作价入股、租赁、授权经营等市场化合作盘活土地资产，提升存量土地资产的价值，在市场竞争中实现自身效益最大化。

三是通过改造升级盘活土地资产。国企要强化土地资产的市场属性和盈利功能，积极适应外部环境变化和市场需求调整，通过改造、优化、升级盘活土地资产，发展新兴产业，探索多种收入来源，赋予存量土地资产新的生命力。

比如特许经营高速公路就可以通过挖掘服务区、公路两边闲置土地发展分布式光伏等路衍经济。

四是对外处置盘活土地资产。如果存量土地资产符合“两非”“两资”的条件，国企可以通过多样化市场交易手段，对外处置盘活土地资产，回收闲置资金，优化资源配置。

五是采用组合拳盘活土地资产。在实践中，国企盘活存量土地资产更多采用组合拳的模式。如采用PPP模式的土地资产盘活项目，若满足发行公募REITs的基本条件，也可再通过发行公募REITs进行再次融资；又如，盘活存量土地资产可以用于科技创新、产业创新，将存量土地资产盘活与新增投资项目有机结合，可以吸引更多产业链、创新链上的市场主体参与，有利于提高盘活存量土地资产的效率效益。

经济观察报：这项工作，有哪些难点和痛点？

朱昌明：由于土地权属以登记为准，过往严格的土地管理制度一定程度上阻碍土地的盘活，盘活存量土地还缺乏系统性的配套措施、标准、规范，客观存在土地权属更名难、办证难、补手续难的问题。因此，政府要转变土地管理思维，将土地作为生产要素进行管理，改革土地要素市场管理制度，简化相关流程，推动土地要素畅通流动、高效配置。

实际上，国企盘活存量土地资产从来不是一项单独的资产处置工作，而是与深化改革、提质增效、创新发展乃至高质量增长密切相关，实践中，很多国企盘活土地资产效果不佳就是因为没有统筹谋划土地资产盘活工作、盘活方式，路径单一。因此，国企要强化土地资产盘活的系统性、整体性、协同性，结合企业主责主业、发展战略，统筹谋划盘活土地资产与深化改革、创新发展等工作，一体化推进包括盘活土地资产在内的各项改革发展工作。

我认为，国企盘活存量土地资产的机制有待完善。在操作层面，目前存量土地资产的界定和资产评估标准尚不明确，存量土地资产盘活的监管和考核尚不完善，国企还缺乏盘活土地资产的市场化平台和经验，这些都影响了盘活土地资产的效率和效果。

经济观察报：国企存量土地资产存在多年了，为什么现在才处于启动阶段？

朱昌明：中国经济发展已经进入新发展阶段，告别了过往以资本和劳动力投入为主要驱动力的增长方式，加快转向依靠创新驱动和提高全要素生产率的内涵型增长，发展结构由增量扩张为主转向调整存量、做优增量并举。

因此，国企在坚持创新驱动的同时，还必须盘活巨额的存量资产才能提高全要素生产率，并实现国有资本向战略新兴产业的集中，国企盘活土地资产必要性进一步突显。

其次，盘活存量土地资产离不开土地要素市场的改革，自2020年《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》发布以来，要素市场化改革持续前行、配套政策日益完善，而三中全会又进一步要求“完善要素市场制度和规则”、“构建城乡统一的建设用地市场”，“优化城市工商业土地利用，加快发展建设用地二级市场，推动土地混合开发利用、用途合理转换，盘活存量土地和低效用地”，这为国企盘活存量土地资产创造了良好的环境。

盘活存量土地资产也是国企防范化解风险的需要，近年来部分国企经营风险较高：一方面存在大量低效、无效的土地资产，一方面又背负巨额债务、面临着较大的资金压力。因此，通过盘活存量土地资产，企业可以回收资金、缓解资金压力，这是国企防范化解债务风险、优化资产结构的重要手段。因此，拥有巨额土地资产同时债务较重的国企对盘活存量土地资产的紧迫性已经充分认识。

经济观察报：通过专项基金盘活存量土地资产的路径，可不可行？为什么？

朱昌明：目前国企盘活存量土地资产缺的就是市场化盘活机制和市场化盘活资金。因此，发挥国有资本运营公司、专业资产管理公司的功能作用和丰富经验，借助基金等金融工具，可以有效赋能国有企业，加快引入市场化机制和资金助力盘活土地资产，进而推动国有经济布局优化和结构调整。

专项基金具有市场化、专业化的优势，是产融结合和金融资本支持实体产业的纽带，专项基金通过市场化方式整合社会资本，对于后续存量土地盘活具有积极作用。

经济观察报：在现在的时间节点上，盘活土地存量资产对于国央企来说意味着什么？对于行业来说，又意味着什么？

朱昌明：盘活存量土地资产关系到“布局优化和结构调整”的改革大局。国有企业拥有庞大存量资产，其中土地资产是重要组成部分，土地资产的盘活效果，不仅决定了国有资产的保值增值，更决定了国有资产结构是否优化甚至“国有经济布局优化和结构调整”的成效。

其次，盘活存量土地资产关系到新增投资的规模和可持续性。目前，国资央企都在加大“三新投入”力度，与此同时国企整体资产负债率还要保持稳定，这就倒逼国企必须盘活存量资产回收资金用于新增投资，实现存量资产盘活和新增投资的良性循环，其中土地资产是存量资产的大头，盘活存量土地资产关系到新增投资的规模和可持续性。

对于房地产行业而言，国企盘活土地存量资产也释放了积极信号。过往几年房地产大周期下行，不可避免形成了以房地产为主的不良资产，这是前所未有的现象，仅仅是金融机构参与此类不良资产处理是远远不够的。所以，国企进场盘活土地，在房地产市场持续调整的关键时刻将起到“稳预期”的作用，这也是国企服务国家战略核心功能的体现，有助于推动土地资源的高效利用和房地产市场的稳定发展。

经济观察报：什么样的路径，才是真正市场化、专业化盘活存量土地资产的有效路径？

朱昌明：盘活土地资产不是处理闲置资产的临时性任务，而是重新整合土地要素资源、实现资源配置效益最大化的系统工程和长期工程。

下一步，国企要建立包括土地资产在内的存量资产管理机构、常态化管理机制和专业管理团队，将资产盘活工作纳入企业发展战略和日常运营管理。

其次，国企需要摸清存量资产的家底，明晰资产状态、潜力和盈利属性等，建立存量资产的动态管理体系，为盘活存量资产提供及时、有效的数据。在此基础上对不同类型存量资产的盘活路径和方式进行论证，结合融资潜力、产业协同、估值、税务测算等因素最终确定存量资产盘活方案。

资产盘活过程中，国企需要引入市场化机制、市场化平台、市场化资金，结合企业实际对盘活路径和方式进行组合创新，其中通过资本市场开展资本运作盘活资产将成为主要的盘活路径和方式。